Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt, mit denen erreicht werden sollte, dass die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG geregelte nächtliche Ausgangsbeschränkung vorläufig außer Vollzug gesetzt wird. Damit ist nicht entschieden, dass die Ausgangsbeschränkung mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Eine solche Entscheidung kann das Bundesverfassungsgericht im Eilverfahren nicht treffen. Diese Prüfung bleibt den Hauptsacheverfahren vorbehalten.
Sachverhalt: Durch das Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite wurde unter anderem eine Regelung über nächtliche Ausgangsbeschränkungen in das Infektionsschutzgesetz eingefügt. Überschreitet in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt an drei aufeinander folgenden Tagen die durch das Robert-Koch-Institut veröffentlichte Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (Sieben-Tage-Inzidenz) den Schwellenwert von 100, so gelten dort ab dem übernächsten Tag die in § 28b Abs. 1 IfSG genannten Maßnahmen.
So ist unter anderem nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG der Aufenthalt von Personen außerhalb einer Wohnung oder einer Unterkunft von 22 Uhr bis 5 Uhr des Folgetages untersagt. Die Regelung enthält verschiedene Ausnahmetatbestände. Aufenthalte zwischen 22 und 24 Uhr, die der im Freien stattfindenden allein ausgeübten körperlichen Bewegung dienen, sind beispielsweise ebenso ausgenommen wie Aufenthalte, die der Abwendung eines medizinischen oder veterinärmedizinischen Notfalls, der Berufsausübung, der Wahrnehmung des Sorge- oder Umgangsrechts oder ähnlichen gewichtigen Zwecken dienen.
Die Beschwerdeführenden machen im Wesentlichen geltend, dass durch die bußgeldbewehrte Regelung von Ausgangsbeschränkungen in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG erhebliche Eingriffe in ihre Grundrechte erfolgten, die verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt seien. Sie begehren die vorläufige Außerkraftsetzung der gesetzlichen Vorschrift.
Wesentliche Erwägungen des Senats:
Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung haben keinen Erfolg.
I. Bei der Entscheidung über den Antrag auf einstweilige Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahmen vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiese sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens muss das Bundesverfassungsgericht eine Folgenabwägung vornehmen. Wird die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt, gelten dafür besonders hohe Hürden, weil dies einen erheblichen Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers darstellt. Die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe müssen so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen und in diesem Fall darüber hinaus besonderes Gewicht haben.
II. Die zugrunde liegenden Verfassungsbeschwerden sind zwar weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Insbesondere sind die Beschwerdeführenden vorliegend nicht aus Gründen der Subsidiarität gehalten, vorab fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Die Verfassungsbeschwerden erweisen sich aber auch nicht schon als offensichtlich begründet. Der Ausgang des Hauptsacheverfahrens ist vielmehr offen.
1. Der Umstand, dass der Bundesrat dem Gesetz nicht zugestimmt hat, macht das Gesetz nicht offensichtlich formell verfassungswidrig. Die Notwendigkeit einer Zustimmung des Bundesrates für das Zustandekommen des genannten Gesetzes liegt jedenfalls nicht auf der Hand, sondern wirft Fragen auf, die näherer Klärung bedürfen.
2. Die Ausgangsbeschränkung nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG ist auch nicht offensichtlich materiell verfassungswidrig. Es liegt nicht eindeutig und unzweifelhaft auf der Hand, dass sie zur Bekämpfung der Pandemie unter Berücksichtigung des Einschätzungsspielraums des demokratischen Gesetzgebers offensichtlich nicht geeignet, nicht erforderlich oder unangemessen wäre.
a) Die Ausgangsbeschränkung dient einem grundsätzlich legitimen Zweck. Der Gesetzgeber verfolgt in Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen Schutzpflicht das Ziel, Leben und Gesundheit zu schützen, sowie die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems als überragend gewichtigem Gemeingut und damit zugleich die bestmögliche Krankheitsversorgung sicherzustellen. Dieses Ziel soll durch effektive Maßnahmen zur Reduzierung von zwischenmenschlichen Kontakten erreicht werden.
b) Der Gesetzgeber betrachtet die Beschränkung des Aufenthalts im öffentlichen Raum als ein Mittel, um bisher in den Abendstunden stattfindende private Zusammenkünfte auch im privaten Raum zu begrenzen. Der vom Gesetzgeber erwartete Effekt, dass die Ausdehnung privater Zusammenkünfte durch die Ausgangsbeschränkung reduziert wird, ist jedenfalls nicht offensichtlich unplausibel. Es kommt hinzu, dass sich die Einhaltung der flankierenden Ausgangsbeschränkung grundrechtsschonender kontrollieren lässt als die Beschränkung privater Zusammenkünfte in privaten Räumen an sich. Ob die nächtliche Ausgangsbeschränkung geeignet ist, um ihr Ziel zu erreichen, ist fachwissenschaftlich umstritten.
Ihre fehlende Eignung ist nicht evident. Der Gesetzgeber verfügt in der Beurteilung, ob die gesetzliche Regelung geeignet ist, um ihr Ziel zu erreichen, über eine Einschätzungsprärogative, die sich sowohl auf die Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse erstreckt als auch auf die etwa erforderliche Prognose und die Wahl der Mittel, um seine Ziele zu erreichen. Auch in der Beurteilung der Erforderlichkeit der Regelung kommt ihm ein Spielraum zu. Andere Mittel, die eine effektive Kontrolle vorhandener Kontaktbeschränkungen und darüber eine Reduktion der Ansteckungsrate ebenso wirksam gewährleisteten, aber weniger intensiv in Grundrechte eingriffen, liegen nicht offensichtlich auf der Hand.
c) Eine offensichtliche Unangemessenheit solcher Ausgangsbeschränkungen kann ebenfalls nicht erkannt werden. In den Hauptsacheverfahren über die Verfassungsbeschwerden wird die Verhältnismäßigkeit der hier angegriffenen gesetzlichen Regelung über die Ausgangsbeschränkung eingehender Prüfung bedürfen. ++ d) Die Ausgangsbeschränkung ist auch nicht deshalb offensichtlich ungeeignet, weil ihre Geltung an eine auf Landkreise und kreisfreie Städte bezogene Sieben-Tage-Inzidenz gebunden ist. Der Gesetzgeber sieht die Sieben-Tage-Inzidenz ohne klar ersichtliches Überschreiten seiner Einschätzungsprärogative als geeigneten Indikator für das Infektionsgeschehen an. Er geht davon aus, dass bei einer solchen Inzidenz eine Überlastung des Gesundheitswesens droht und die Eindämmung des Infektionsgeschehens durch Kontaktnachverfolgung endgültig nicht mehr möglich ist. Wegen der entsprechenden Erfahrungen in früheren Phasen der Pandemie hat das eine nachvollziehbare Grundlage.
III. Die deshalb nach den strengen Anforderungen an das vorläufige Außervollzugsetzen eines Gesetzes gebotene Folgenabwägung fällt zu Lasten der Beschwerdeführenden aus.
1. Erginge die einstweilige Anordnung nicht, erwiesen sich aber die Verfassungsbeschwerden später als begründet, sind die Nachteile aus der Fortgeltung der Ausgangsbeschränkung aus § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG zwar von erheblichem Gewicht.
Die nächtliche Ausgangsbeschränkung greift tief in die Lebensverhältnisse ein. Die Folgen der Ausgangsbeschränkung wirken sich auf nahezu sämtliche Bereiche privater, familiärer und sozialer Kontakte ebenso wie auf die zeitliche Gestaltung der Arbeitszeiten aus. Eine besondere verfassungsrechtliche Herausforderung kann die angegriffene Ausgangsbeschränkung auch für Personen bedeuten, bei denen von einer Immunisierung gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 auszugehen ist (§ 28c Satz 1 IfSG), wenn es so ist, dass sie für das Infektionsgeschehen nicht maßgeblich sind. Solchen Konsequenzen wirkt das Gesetz durch einen Teil der Ausnahmeregelungen entgegen, was die Folgen der Fortgeltung der Ausgangsbeschränkung abmildert. Die Einschränkungen privater Lebensgestaltung durch die Ausgangsbeschränkung außerhalb der Ausnahmetatbestände reichen dennoch weit.
Die mit der Ausgangsbeschränkung unmittelbar oder mittelbar verbundenen Beschränkungen der Ausübung unterschiedlicher Freiheiten können von den Betroffenen nicht außerhalb des von der Beschränkung erfassten Zeitraumes oder nach dem Ende der Geltungsdauer der angegriffenen Regelung kompensiert werden. Bei der Beurteilung ist jedoch ebenso in den Blick zu nehmen, dass die Ausgangsbeschränkung in einen Zeitraum fällt, in dem nach den bisherigen Verhaltensmustern Aktivitäten außerhalb einer Wohnung oder Unterkunft keine ganz erhebliche quantitative Bedeutung haben. Sie betrifft den Zeitraum von 22 Uhr bis 5 Uhr und lässt körperliche Bewegung im öffentlichen Raum noch bis 24 Uhr zu. Weiterhin ist zu bedenken, dass deren Geltung an den Schwellenwert der Sieben-Tage-Inzidenz von 100 gekoppelt ist.
Greifen die Maßnahmen zum Schutz vor der Ansteckung mit dem Virus und liegen die Voraussetzungen nach § 28b Abs. 2 Satz 1 IfSG vor, treten die Ausgangsbeschränkung ebenso wie die weiteren Schutzmaßnahmen aus § 28b Abs. 1 IfSG außer Kraft. Nach der für die Entscheidung über die Anträge auf Erlass einstweiliger Anordnungen maßgeblichen derzeitigen Rechtslage ist zudem die Geltungsdauer bis längstens zum 30. Juni 2021 begrenzt.
2. Würde § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG durch einstweilige Anordnung vorläufig außer Vollzug gesetzt, erwiese sich die Regelung aber später als verfassungsgemäß, entfiele jedoch die Ausgangsbeschränkung als bundeseinheitlich wirkende Maßnahme der Infektionsbekämpfung, was ebenfalls Nachteile von erheblichem Gewicht verursachen könnte. Damit stünde ein für die gesetzgeberische Gesamtkonzeption der Maßnahmen zur Infektionsbekämpfung bedeutsames Instrument nicht mehr zur Verfügung. Die Ausgangsbeschränkung dient der Kontrolle der vorhandenen allgemeinen Kontaktregelungen und soll die Bereitschaft zu deren Einhaltung fördern.
Dem kommt angesichts der nach wie vor absolut und relativ hohen Zahl von nachgewiesenen Neuinfektionen, der derzeit als gefährlich bewerteten Virusvarianten, den schweren Krankheitsverläufen und den Todesfällen erhebliche Bedeutung zu. Wirksame Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie erscheinen auch deshalb notwendig, weil die Auswirkungen hoher Infektionszahlen auf die Erfolge der derzeit stattfindenden Impfungen zu berücksichtigen sind. Nach den insoweit ebenfalls nachvollziehbaren Annahmen des Gesetzgebers kann eine zu große Zahl von Infizierten bei Kontakten mit noch nicht vollständig geimpften Personen die Entstehung von Virusvarianten mit verursachen, gegen die die vorhandenen und bereits verabreichten Impfstoffe weniger gut wirken. Dem Wegfall von einheitlich geltenden und wirkenden Ausgangsbeschränkungen als Mittel zur Sicherung bestehender Kontaktbeschränkungen kommt auch insoweit erhebliche Bedeutung zu.
3. Trotz der nicht unerheblichen Belastungen für sämtliche von der Ausgangsbeschränkung Betroffenen überwiegen die damit verbundenen Nachteile nicht gegenüber denen einer Außervollzugsetzung. Zwar kann die während der Ausgangsbeschränkung nicht ausübbare Freiheitsbetätigung nicht nachgeholt werden und es wird auch verstärkten physischen und psychischen Belastungen der Infektionsschutzmaßnahmen nur mit erheblichem Aufwand entgegengewirkt werden können. Stünde aber bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache die bundeseinheitliche Ausgangsbeschränkung als Instrument zur Sicherung und Kontrolle der aktuell dringend gebotenen Kontaktbeschränkungen nicht zur Verfügung, gingen damit erhebliche, wenn auch im Einzelnen nicht sicher prognostizierbare Infektionsrisiken einher.
Da der Gesetzgeber die Wirkungen der mit der Ausgangsbeschränkung verbundenen Freiheitsbeeinträchtigungen zudem über Ausnahmetatbestände abgemildert hat und die Geltungsdauer der angegriffenen Regelung nach derzeitiger Rechtslage zeitlich relativ eng begrenzt ist, überwiegen die Nachteile für die Betroffenen ungeachtet der erheblichen Eingriffsintensität der Ausgangsbeschränkung nicht gegenüber den Nachteilen für einen wirksamen Infektionsschutz bei Aussetzen der Regelung.
Beschluss vom 05. Mai 2021 1 BvR 781/21, 1 BvR 889/21, 1 BvR 854/21, 1 BvR 820/21, 1 BvR 805/21