Mit heute veröffentlichtem Beschluss hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass das Gesetz über die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern sowie Gemeinden an Windparks in Mecklenburg-Vorpommern (Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz - BüGembeteilG) ganz überwiegend mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Dieses Gesetz verpflichtet die Betreiber von Windenergieanlagen (Vorhabenträger), Windparks nur durch eine eigens dafür zu gründende Projektgesellschaft zu betreiben und Anwohnerinnen und Anwohner sowie standortnahe Gemeinden durch den Erwerb von Gesellschaftsanteilen oder stattdessen durch den Erwerb von Sparprodukten durch die Anwohner und die Zahlung einer Abgabe an die Gemeinde mit insgesamt mindestens 20 % an deren Ertrag zu beteiligen.
Dadurch soll die Akzeptanz für neue Windenergieanlagen verbessert und so der weitere Ausbau der Windenergie an Land gefördert werden. Die damit verfolgten Gemeinwohlziele des Klimaschutzes, des Schutzes von Grundrechten vor Beeinträchtigungen durch den Klimawandel und der Sicherung der Stromversorgung sind hinreichend gewichtig, um den mit der Beteiligungspflicht verbundenen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit der Vorhabenträger aus Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen zu können.
Sachverhalt:
1.Nach § 3 BüGembeteilG dürfen in Mecklenburg-Vorpommern Windenergieanlagen nur durch eine „Projektgesellschaft“ errichtet und betrieben werden, die ausschließlich der Erzeugung von Windenergie dient. Der Vorhabenträger hat gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 BüGembeteilG den „Kaufberechtigten“ mindestens 20 % der Anteile an der Projektgesellschaft anzubieten. Kaufberechtigt sind Personen, die in einer Entfernung von nicht mehr als fünf Kilometer vom Standort des Windparks leben und diejenigen Gemeinden, auf deren Gebiet sich die Anlage befindet oder die nicht mehr als fünf Kilometer vom Standort entfernt liegen. Der Vorhabenträger kann stattdessen als „wirtschaftliche Surrogate“ einer gesellschaftsrechtlichen Beteiligung den kaufberechtigten Gemeinden die jährliche Zahlung einer „Ausgleichsabgabe“ und den Anwohnern den Erwerb eines Sparprodukts anbieten; die Höhe der Abgabe und die Verzinsung des Sparprodukts bemessen sich nach dem Ertrag der Projektgesellschaft. Zur Zahlung der Abgabe kommt es indes nur dann, wenn die Gemeinden auf eine gesellschaftsrechtliche Beteiligung an der Projektgesellschaft verzichten (§ 10 Abs. 7 Satz 2 BüGembeteilG).
Nach § 4 Abs. 3 BüGembeteilG hat der Vorhabenträger unverzüglich nach Erhalt der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder nach dem Gewinn einer Ausschreibung die kaufberechtigten Gemeinden im Einzelnen über das Vorhaben und die wirtschaftlichen Rahmendaten eines Anteilserwerbs zu informieren. Diese Pflicht besteht auch dann, wenn der Vorhabenträger die Gemeinden nicht an der Projektgesellschaft beteiligen, sondern stattdessen die Zahlung der Abgabe anbieten will. In diesem Fall ist die Information der unverzüglich nach Erhalt der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung abzugebenden Erklärung über das Angebot zur Zahlung der Abgabe beizufügen (§ 10 Abs. 6 Satz 2 BüGembeteilG).
2. Die Beschwerdeführerin ist ein Unternehmen der Windenergiebranche. Sie errichtet und betreibt regelmäßig Windenergieanlagen. Sie hat einen Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für einen Windpark in Mecklenburg-Vorpommern gestellt, über den noch nicht entschieden wurde. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde greift die Beschwerdeführerin unmittelbar Vorschriften des BüGembeteilG an und rügt eine Verletzung der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), der Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) und der abgabenrechtlichen Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG).
Wesentliche Erwägungen des Senats:
Das Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz ist formell und überwiegend auch materiell verfassungsgemäß.
I. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes ist gegeben. Insbesondere schaffen die Pflichten der Vorhabenträger zur Gründung von Projektgesellschaften und zur Beteiligung Dritter an denselben selbst kein zur konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das „Recht der Wirtschaft“ nach Art 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gehörendes und vom Bund bereits umfassend geregeltes Gesellschaftsrecht, sondern sind kompetenzrechtlich dem Teilbereich „Energiewirtschaftsrecht“ dieses Kompetenztitels zuzuordnen. Insoweit entfalten bundesgesetzliche Regelungen - auch wegen der im Erneuerbare-Energien-Gesetz enthaltenen Öffnungsklausel zugunsten weitergehender landesrechtlicher Regelungen zur Bürgerbeteiligung und zur Steigerung der Akzeptanz für den Bau neuer Windenergieanlagen - keine Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG.
Auch die von den Vorhabenträgern anstelle des Erwerbs von Anteilen an der Projektgesellschaft an die standortnahen Gemeinden zu zahlende Abgabe ist kompetenzrechtlich nicht zu beanstanden. Diese Abgabe ist keine Steuer im Sinne des Art. 105 GG. Das Gesetz trifft Vorkehrungen für eine Verwendung der Mittel aus der Abgabe allein zu dem Zweck, die Akzeptanz neuer Windenergieanlagen bei den Einwohnerinnen und Einwohnern der Gemeinde zu verbessern. Für die in den standortnahen Gemeinden lebenden Personen soll durch die gesetzlich vorgegebene Verwendung der Abgabemittel konkret erfahrbar werden, dass die Erzeugung von Windenergie nicht nur Beeinträchtigungen der Landschaft mit sich bringt, sondern auch die örtliche Lebensqualität verbessert. Damit dient die Abgabe nach ihrer gesetzlichen Ausgestaltung nicht der Finanzierung gemeindlicher Aufgaben, sondern - wie auch die alternative Pflicht zur gesellschaftsrechtlichen Beteiligung an der Projektgesellschaft - unmittelbar dem gemeinwohldienlichen Ausbau der Windenergie an Land. Mit dieser Zielsetzung unterfällt die Abgabe ebenfalls der Sachgesetzgebungskompetenz des „Energiewirtschaftsrechts“ nach Art 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.
II. Die angegriffenen Pflichten zur Gründung von Projektgesellschaften und zur Beteiligung von Anwohnern und standortnahen Gemeinden an denselben durch den Erwerb von Anteilen und alternativ den Erwerb von Sparprodukten oder die Zahlung einer Abgabe an die Gemeinde verletzen die Vorhabenträger nicht in ihrem Grundrecht auf Berufsfreiheit.
1. Unmittelbarer Zweck dieser Pflichten ist die Verbesserung der Akzeptanz für neue Windenergieanlagen an Land zur Förderung des weiteren Ausbaus dieser erneuerbaren Energie. Damit dient das Gesetz - wie jede Förderung des Ausbaus erneuerbarer Energien - den legitimen Gemeinwohlzielen des Klimaschutzes (Art. 20a GG), des Schutzes der Grundrechte vor den nachteiligen Folgen des Klimawandels und der Sicherung der Stromversorgung. Der klimaschädliche Ausstoß von CO2 verringert sich in dem Maße, in dem die herkömmliche Stromerzeugung auf erneuerbare Energien umgestellt und der Verbrauch fossiler Energieträger in anderen Sektoren wie Verkehr, Gebäude oder Industrie durch Strom aus erneuerbaren Energien oder durch unter Verwendung solchen Stroms erzeugte „grüne“ Energieträger wie zum Beispiel Wasserstoff ersetzt wird. Dies dient zugleich der verfassungsrechtlichen Pflicht, Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) sowie das Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) auch durch eine Verringerung des Ausstoßes von CO2 vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen.
Darüber hinaus sichert eine vermehrte Nutzung erneuerbarer Energien die Versorgung mit Strom. Insoweit besteht ein erhöhter Bedarf infolge der durch das Klimaschutzziel des Art. 20a GG gebotenen Rückführung der Stromgewinnung durch Verbrauch fossiler Energieträger bis hin zur Klimaneutralität bei gleichzeitiger gesetzlicher Entscheidung zum Ausstieg aus der Nutzung von Atomenergie. Darüber hinaus kann die vermehrte Nutzung von in Deutschland verfügbaren erneuerbaren Energien die Abhängigkeit von Energieimporten vermindern und die Eigenversorgung stärken.
2. Die den Vorhabenträgern auferlegten Pflichten sind im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet und erforderlich, um diese Gemeinwohlziele erreichen zu können. Insbesondere ist die Annahme des Gesetzgebers nicht zu beanstanden, dass die Akzeptanz für Windenergieanlagen an Land durch eine Beteiligung von Anwohnern und standortnahen Gemeinden an Windparks verbessert werden kann. Er konnte sich dafür auf - auch durch Umfrageergebnisse gestützte - tragfähige Anhaltspunkte stützen, wonach es für die Akzeptanz förderlich ist, wenn der erhebliche Eingriff in das Landschaftsbild durch die weithin sichtbaren Windenergieanlagen dadurch „ausgeglichen“ wird, dass ein nennenswerter Teil der auf diese Weise erzeugten Wertschöpfung in der betroffenen Region verbleibt.
3. Der Eingriff in die Berufsfreiheit der Vorhabenträger steht nicht außer Verhältnis zum Gewicht und zur Dringlichkeit der verfolgten Gemeinwohlzwecke.
a) Allerdings weist der Eingriff in die Berufsfreiheit der Vorhabenträger eine beträchtliche Intensität auf. Die Pflicht zur Gründung von Projektgesellschaften nimmt ihnen die Möglichkeit, Windparks durch ihr eigenes Unternehmen oder in einer sonst zweckdienlichen Art und Weise zu betreiben.
Die unternehmerische Gestaltungsfreiheit wird weiter durch gesetzliche Vorgaben zur akzeptanzsteigernden und den kommunalrechtlichen Anforderungen an eine gesellschaftsrechtliche Beteiligung von Gemeinden genügenden Ausgestaltung der Projektgesellschaften eingeschränkt. Im Falle einer Ablehnung des Angebots zur Zahlung einer Abgabe sind die Vorhabenträger darüber hinaus gegen ihren Willen zur Aufnahme von Gemeinden in ihre Gesellschaft gezwungen. Durch die Pflicht zur Veräußerung von Anteilen in Höhe von insgesamt mindestens 20 % und alternativ zum Angebot des Erwerbs von Sparprodukten gegenüber den Anwohnern und zur Zahlung einer Abgabe an die Gemeinde als „wirtschaftlichen Surrogaten“ einer gesellschaftsrechtlichen Beteiligung wird der Ertrag der beruflichen Tätigkeit der Vorhabenträger entsprechend gemindert. Die Gründung der Projektgesellschaft sowie die Ermittlung der Kaufberechtigten, des Kaufpreises der anzubietenden Gesellschaftsanteile und des Ertragswerts der Projektgesellschaft sind für die Vorhabenträger mit Aufwendungen von einigem Umfang verbunden. Hinzu kommen die Aufwendungen für die Erfüllung diverser Informationspflichten.
b) Dem stehen Gemeinwohlbelange von ebenfalls beträchtlichem Gewicht gegenüber.
aa) Das gilt einmal für den Schutz des Klimas und der Grundrechte vor den Folgen des Klimawandels. Dieser Gewichtung steht nicht entgegen, dass die Strommenge, die infolge des in ihrem Anwendungsbereich auf Mecklenburg-Vorpommern begrenzten Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetzes durch eine vermehrte Nutzung der Windenergie ohne CO2-Emissionen erzielt werden kann, angesichts der gegenwärtig global emittierten Gesamtmenge an CO2 offensichtlich sehr gering ist. Gerade weil der Klimawandel durch zahlreiche, für sich genommen oftmals geringe Mengen an Treibhausgasemissionen verursacht wird, kann er auch nur durch Maßnahmen zur Begrenzung all dieser Emissionen angehalten werden.
Es liegt hier in der Natur der Sache, dass einzelnen Maßnahmen für sich genommen nicht die allein entscheidende Wirkung zukommt. Weil der Klimawandel aber nur angehalten werden kann, wenn all diese vielen, für sich genommen oft kleinen Mengen von CO2-Emissionen lokal vermieden werden, kann einer einzelnen Maßnahme nicht entgegengehalten werden, sie wirke sich nur geringfügig aus.
Ohnehin kann die Gemeinwohlbedeutung von Maßnahmen der Länder oder Kommunen zur Förderung des Ausbaus erneuerbarer Energien nicht allein nach der Strommenge bemessen werden, die bezogen auf den jeweiligen räumlich begrenzten Anwendungsbereich erzielt wird. Vielmehr kommt es auch auf eine Gesamtbetrachtung der durch gleichartige Maßnahmen erzielten oder erzielbaren Strommenge an. Gemeinwohlverstärkend kann sich insoweit insbesondere auswirken, dass Maßnahmen wegen ihres Pilotcharakters länderübergreifende Bedeutung haben. Das ist hier der Fall. Offenkundig stößt der Ausbau der Windenergie an Land auf Akzeptanzprobleme.
Diese sind nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung des Gesetzgebers dort geringer, wo Windenergie durch lokal verankerte, auf das einzelne Projekt bezogene Gesellschaften unter kommunaler und bürgerschaftlicher Teilhabe erzeugt wird. Das Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz sichert mit entsprechenden Verpflichtungen der Vorhabenträger eine bürgerschaftliche und kommunale Teilhabe an lokalen Projekten zur Erzeugung von Windenergie erstmals hoheitlich auch dort, wo sie eigeninitiativ nicht zustande kommt. Das Gesetz kann daher als Modell für vergleichbare Regelungen zur Sicherung einer akzeptanzsteigernden bürgerschaftlichen und kommunalen Beteiligung am Ausbau der Windenergie dienen.
Darüber hinaus können einzelne Maßnahmen zum Ausbau erneuerbarer Energien Gemeinwohlbedeutung dadurch erlangen, dass sie einen Beitrag zu dem in eine internationale Kooperation eingebundenen nationalen Klimaschutz leisten. Denn dem Ziel, den Klimawandel anzuhalten, kann es dienen, wenn die Staaten wechselseitig darauf vertrauen können, dass auch andere Staaten gewillt sind, den vereinbarten Klimaschutz zu realisieren. Vor diesem Hintergrund kann auch eine durch einzelne Maßnahmen bewirkte Verbesserung der nationalen Emissionsbilanz zum Gelingen des globalen Klimaschutzes beitragen.
bb) Für das Gemeinwohlziel der Sicherung der Stromversorgung kommt Maßnahmen zum Ausbau erneuerbarer Energien umso größere Bedeutung zu, je höher die dadurch erzielbare Strommenge ist. Denn die Stromversorgung ist umso besser gesichert, je mehr Strom aus in Deutschland verfügbaren erneuerbaren Energien erzeugt wird, der den aus dem Verbrauch fossiler Energieträger gewonnenen Strom ersetzen und den Eigenversorgungsanteil steigern kann. Danach ist die Bedeutung der durch das Bürger- und Gemeindenbeteiligungsgesetz bewirkten Förderung des Ausbaus der Windenergie an Land für die Sicherung der Stromversorgung auch wegen des Pilotcharakters der Maßnahme nicht nur von untergeordneter Bedeutung.
c) Die danach insgesamt beträchtliche Gemeinwohlbedeutung der den Vorhabenträgern auferlegten Pflichten vermag die damit verbundene Beschränkung der Berufsfreiheit derselben trotz ihrer Intensität zu rechtfertigen. Der Gesetzgeber hat dem Belang einer Förderung des Ausbaus der Windenergie durch Akzeptanzsteigerung nicht einseitig Vorrang gegenüber den gegenläufigen Interessen der Vorhabenträger gegeben. Dies gilt gerade auch für die besonders eingriffsintensive Pflicht der Vorhabenträger zur Veräußerung von Anteilen an einer eigens zu gründenden und allein der Erzeugung von Windenergie dienenden Projektgesellschaft.
Sie beruht auf der vertretbaren Einschätzung des Gesetzgebers, dass die Akzeptanz für Windparks dann besonders hoch ist, wenn sie von einer lokal verankerten Projektgesellschaft unter bürgerschaftlicher und kommunaler Mitverantwortung betrieben werden. Das Eingriffsgewicht dieser Pflicht wird dadurch erheblich gemildert, dass es den Vorhabenträgern freigestellt ist, den kaufberechtigten Anwohnerinnen und Anwohnern den Erwerb eines Sparprodukts anzubieten, um die sich aus der Gesellschafterstellung einer Vielzahl von Einwohnern ergebenden Belastungen vermeiden zu können. Soweit die Vorhabenträger bei fehlender Zustimmung standortnaher Gemeinden zur Zahlung einer Abgabe gezwungen sind, Anteile an diese zu veräußern, ist dies zudem auf einen Umfang unterhalb der Sperrminorität begrenzt; die Gemeinden können daher weder das operative Geschäft der Projektgesellschaft bestimmen noch Gesellschafterentscheidungen blockieren. Außerdem können sich die Beteiligungspflichten auch privatnützig auswirken.
Denn das gesetzliche Ziel, die Akzeptanz zu verbessern, um so eine Voraussetzung für die verstärkte Nutzung der Windenergie an Land zu schaffen, deckt sich mit dem Gesamtinteresse der Branche der Anlagenbetreiber an einer Ausweitung der zur Erzeugung von Windenergie geeigneten Flächen. Dies relativiert die Schmälerung der Rendite, die die Vorhabenträger infolge der Beteiligung von Anwohnern und standortnahen Gemeinden an der Gewinnausschüttung oder am prognostizierten Ertrag der Projektgesellschaft hinzunehmen haben.
4. Unverhältnismäßig ist hingegen die mit erheblichen Aufwendungen verbundene Pflicht zur unverzüglich nach Erhalt der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung abzugebenden umfassenden Information der standortnahen Gemeinden über das Vorhaben und die wirtschaftlichen Daten eines Erwerbs von Anteilen an der Projektgesellschaft, soweit sie auch für diejenigen Vorhabenträger besteht, welche den Gemeinden anstelle eines Anteilserwerbs die Zahlung einer Abgabe anbieten möchten. Nach den vorliegenden Erkenntnissen hängt die Entscheidung der Gemeinden weniger von den näheren wirtschaftlichen Rahmendaten des Erwerbs von Anteilen an der Gesellschaft ab, zumal angesichts des strengen, ausschließlich auf die Erzeugung von Windenergie bezogenen Projektcharakters derselben ohnehin nicht von einem ernsthaften Verlustrisiko ausgegangen werden kann. Vielmehr gab es bereits im Gesetzgebungsverfahren Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinden im Regelfall wegen des mit einer gesellschaftsrechtlichen Beteiligung verbundenen Verwaltungsaufwands von einem Anteilserwerb absehen und sich stattdessen für die Zahlung einer Abgabe entscheiden werden.
III. 1. Die angegriffenen Regelungen greifen daneben nicht in die Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG ein, weil dieses Grundrecht hier durch das sachnähere Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verdrängt wird. Es liegt auch keine Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG vor, weil der Staat nicht gezielt auf Anteile einzelner Vorhabenträger an Projektgesellschaften zugreift, um mit diesen Anteilen bestimmte öffentliche Aufgaben erfüllen zu können.
2. Die ungleiche Behandlung der abgabepflichtigen Vorhabenträger gegenüber den dieser Abgabe nicht unterliegenden Steuerpflichtigen ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt.Wie oben ausgeführt, dient die Abgabe nicht der Finanzierung gemeindlicher Aufgaben, sondern unmittelbar selbst der gemeinwohldienlichen Förderung des Ausbaus der Windenergie an Land durch eine Verbesserung der Akzeptanz hierfür in der Bevölkerung. Die Abgabe ist als solche zur Erreichung der damit verfolgten Gemeinwohlziele des Klimaschutzes, des Schutzes von Grundrechten vor schädlichen Folgen des Klimawandels und der Sicherung der Stromversorgung geeignet, erforderlich und angemessen. Auch die Abgabenbelastung steht nicht außer Verhältnis zur Bedeutung dieser Ziele, zumal es in die Entscheidungsfreiheit der Vorhabenträger fällt, ob sie den standortnahen Gemeinden die Zahlung der Abgabe anstelle einer gesellschaftsrechtlichen Beteiligung an der Projektgesellschaft anbieten wollen.
Beschluss vom 23. März 2022 1 BvR 1187/17
